我国无规定动物疫病区建设情况

 

改革开放近三十年来，我国的畜牧业迅速发展，取得了举世瞩目的成就，成为名副其实的畜牧业大国，畜牧业已经成为我国经济结构中的支柱产业。与我国畜牧业发展速度极不相称的是，我国动物疫病流行种类繁多，危害严重，动物疫病已成为长期制约畜牧业发展、危害公共卫生安全和阻碍国际间畜产品贸易的重要因素。

动物疫病区划管理是国际认可的重要动物卫生措施,适用于在整个国家建立和维持某种疫病的无疫状态非常困难的动物疫病，特别是那些传入以后在国内很难控制的动物疫病。通过自然或人工地理屏障，或通过应用相应的管理规范，可以将不同动物卫生状况的动物亚群体隔离开来，控制、扑灭和消灭重大动物疫病和重要人兽共患疫病，提高区域内动物卫生水平。经过近二十年的发展证明，动物疫病区域化管理已经成为控制动物疫病、保护动物卫生水平、促进国际贸易的主要动物卫生措施。

一、基本情况

1998年，我国开始无规定动物疫病区建设，2001年，选择畜牧业基础好，具有一定自然和地理屏障的区域建设无疫区示范区。2004年以来，我国一些地方爆发禽流感和亚洲Ⅰ型口蹄疫等重大动物疫病，各级政府和兽医部门采取区划措施成功地控制和扑灭了禽流感和亚洲Ⅰ型口蹄疫等重大动物疫病，保护了畜牧业的健康发展。我国2001年加入世界贸易组织，2007年05月25日，世界动物卫生组织(OIE)第75届国际大会恢复我国在OIE合法权利。中国加入WTO，恢复在OIE的合法权利和地位，一方面推动中国的动物卫生事业全面融入世界动物卫生事业，促使我国积极利用OIE规则，保护我国畜牧业健康发展，同时，我国有义务履行作为WTO和OIE成员的权利和义务。

2007年8月30日，第十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过的新修订的《中华人民共和国动物防疫法》确立了“国家对动物疫病实行区域化管理，逐步建立无规定动物疫病区”的基本法律制度，将无规定动物疫病区建设确立为我国消灭重大动物疫病的基本策略。2008年，中共中央国务院发布《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》中，指出要“继续加大动物防疫体系建设投入力度，扩大无规定动物疫病区建设范围”。建立无规定动物疫病区，对国家计划控制、扑灭和消灭的动物疫病实行区域化管理，是针对我国幅员辽阔，各地区自然状况和流行病学情况不尽相同的特点采取的新得动物疫病防控策略。实施动物疫病区划管理，提高区域内动物及动物产品卫生水平，是提高动物及动物产品国际竞争力和畜产品安全质量的重要举措。动物疫病区域化管理及无疫区建设作为我国动物疫病防控一大措施，已得到各级政府和人民群众的认可，也得到一些国外专家、同行和政府的密切关注。随着国际动物疫病区域化管理理论、实践以及国际规则的发展，我们应创新动物疫病区域化管理的理念，研究运用动物疫病区域管理技术措施，继续推进我国的无规定动物疫病区建设，加快我国重大动物疫病消灭进程，保障畜牧业和国民经济的健康发展。

二、建设进展

我国在动物疫病控制、扑灭和消灭实践中，采用动物疫病实施区域化管理理念，成功地控制和扑灭了许多重大动物疫病。

（一）牛瘟、牛肺疫等重大动物疫病消灭的动物疫病区域化管理探索

建国前和建国初期，我国牛瘟、牛肺疫疫情猖獗，几乎遍及全国，约每隔三、五年或十年左右就发生一次大流行，每一次死亡的牛多达数十万头，曾给我国畜牧业生产造成严重损失，严重影响了农牧区养牛业的健康发展。新中国成立后，我国政府极为重视牛瘟、牛肺疫防治工作，农业部及时总结我国农牧区在与牛瘟、牛肺疫长期斗争中积累的丰富经验，制定了牛瘟防治规划和全国消灭牛肺疫实施方案，颁布了《关于从牛肺疫非安全区运出牛只的暂行规定》，通过采取对疫区执行隔离、封锁、检疫、消毒、免疫、无害化处理等综合防制措施，有效地控制和扑灭了疫情。1955年消灭了牛瘟，从1956年至今，我国未再发现牛瘟病例；从1989年新疆最后一头病牛扑杀至今，临床上再未发现牛肺疫病牛，1996年1月16日我国宣布“消灭牛肺疫”， 2008年5月在巴黎召开的OIE第76届年会上正式通过了认可我国为无牛瘟国家。在实施牛瘟、牛肺疫防控和消灭过程中，采取的“划定疫点、疫区、受威胁区”的做法，实际上就是运用了区划政策进行动物疫病控制。该措施与欧盟、美国等国家发生外来动物疫病时运用的区划政策基本上是一致的。通过区划及在疫点、疫区、受威胁区采取扑杀、消毒、免疫、关闭交易市场、实行疫区封锁等措施，成功地控制了疫情，避免了疫情进一步扩散和传播，维持了我国牛瘟和牛肺疫无疫状态。可以说，我国在解放初期，成功地利用区划措施消灭了牛瘟和牛肺疫，很好地控制了结核病、布氏杆菌病等重要人畜共患动物疫病，为日后我国实施动物疫病区域化管理奠定了有力的实践基础。

（二）无规定动物疫病区及无规定动物疫病区示范区建设实践

1998年，农业部启动动物保护工程，按照《中华人民共和国动物防疫法》、《国际动物卫生法典》（1998版）及“全国无规定动物疫病区建设项目实施方案”、“国家无规定动物疫病区示范区项目建设方案”的要求，先后分两批在23省（市、自治区）、122个地区和677个县建立无规定动物疫病区，中央投入和地方配套总投资近9亿元人民币。无规定动物疫病区项目的建设，有力地推动了我国动物防疫工作的全面开展，投资建设了我国动物疫病防控基础设施。由于我国地域辽阔，市县众多，无规定动物疫病区分布点多面广，不能相对连片、不便相对封闭，有些区域缺乏天然的地理屏障，项目资金不足，动物疫病防治四大体系仍不够配套和完善，使区域内的动物疫病控制成效难以持久巩固。因此，为进一步巩固无规定动物疫病区建设成效，更好地发挥无规定疫病区的示范带动作用，根据我国人力、物力和财力的实际情况，自2001年起，农业部在23个无规定动物疫病区建设的基础上，选择出口量大、自然条件好、相对封闭、易于管理的胶东半岛、辽东半岛、四川盆地、吉林松辽平原和海南岛等五个区域，涉及山东、辽宁、四川、重庆、吉林和海南等6个省（市）的117个县、2758个乡（镇）的范围内，投资5亿元建设无规定动物疫病示范区，实行动物疫病的区域化管理。在示范区内，运用法律、行政、经济、技术等手段，加强或完善动物疫病控制体系、动物防疫监督体系、动物疫情监测体系、动物防疫屏障体系建设，在我国率先建成免疫无口蹄疫、鸡新城疫、猪瘟，非免疫无禽流感的无疫病区，使无疫区的建设与国际接轨。目前，海南省建设的口蹄疫免疫无疫区已经通过了国家评估，标志着我国动物疫区域化管理取得重大成果，也为其他无疫区建设区域开展评估认证奠定了基础。

（三）生物安全隔离区建设

生物安全隔离区划是以养殖场所为核心作用和基础的，涉及范围相对较小，动物疫病防控难度也相对较小、较易实现和维持无疫状况。作为一种全新的动物疫病区域化管理模式，生物安全隔离区有着强大的生命力，这种区域化管理模式更适合我国国情和畜牧业生产实际。目前，我国已经着手在山东省德州市进行 “德城六和”生物安全隔离区建设试点，吉林省延边州龙井市三合镇肉牛出口基地生物安全隔离区等也在建设之中。2008年10月，根据德州市德城区的畜牧业发展实际和六和集团的发展需要，在充分调研的基础上，参照国际有关经验做法，结合德城区和六和集团的实际，制定完成了试点方案，计划以德城区六和集团种鸡场、孵化场、饲料厂、标准化养殖场、屠宰加工厂等肉鸡产业链为核心，用3年左右时间，按照农业部制定发布的《肉禽无规定动物疫病生物安全隔离区建设通用规范（试行）》和《肉禽无禽流感生物安全隔离区标准（试行）》要求，开展国家生物安全隔离区建设试点，加强企业生物安全基础设施建设，完善生物安全管理体系，建成无高致病性禽流感企业，达到农业部无规定动物疫病企业标准。

（四）应用区域化防控突发重大动物疫情的管理实践

在2004年-2007年的禽流感、口蹄疫阻击战中，我国成功应用区划政策，对发生疫情的区域划定疫点、疫区和受威胁区，通过采取相应技术和行政措施，有效地控制了疫情的发生和蔓延，动物疫病区域化防控已经在我国的重大动物疫病控制和消灭中发挥了重要作用。2007年新修订的《中华人民共和国动物防疫法》第31条、第32条分别对我国发生一类、二类动物疫病时实施区划控制和扑灭措施作了法律规定，第33条对疫点、疫区、受威胁区的撤销和疫区封锁的解除等需要进行评估做了明确的法律规定。除了这些对国际贸易造成较大负面影响而确定的重大动物疫病进行区域化管理外，我国还针对布氏杆菌病、结核病采取了从逐群控制、净化到区域控制、净化的分阶段防控策略；对马传贫等疫病采取以省级行政区划为主，逐省进行控制净化的策略，最终实现在全国范围内的控制和消灭。

（五）其它区域化管理实践

为保障2010年第16届广州亚运会马术比赛参赛马匹的生物安全，广东省政府制定发布了《关于实施广州亚运马属动物疫病区域化管理的通告》、《广州亚运无规定马属动物疫病区检疫管理办法》等地方法规及文件，按照OIE《陆生动物卫生法典》规定及农业部有关动物疫病区域化管理有关要求，在广州从化市建设了广州亚运无规定马属动物疫病区。采取划定核心区、监控区、缓冲区，指定马属动物运输生物安全通道等措施，对马属动物疫病实施区域化管理，运用监测、免疫、消毒、检疫和监督等方法，实现马属动物疫病的控制和净化。2009年10月19日，广州亚运无规定马属动物疫病区正式通过农业部组织的评估，成为我国第一个国家评估认可的无规定动物疫病区。除此之外，在无疫区示范区的带动下，山东省规划建设了黄河三角洲无疫区、济宁无疫区、济南无疫区，安徽省正在试点建设阜阳无疫区和合肥无疫区，黑龙江省建设红兴隆宝泉岭肉类出口基地无疫区，江苏自筹资金3亿元建设苏东无规定动物疫病区、南京市政府自筹资金建设北京奥运遗产项目---南京无马属动物疫病区等。

三、存在的主要问题

自从我国1998年启动无规定动物疫病区建设以来，经过十年的无疫区建设，特别是无疫区示范区建设，五片六省市无疫区示范区疫病防治基础设施有了明显改善，动物疫病控制体系、动物疫情监测体系、动物防疫监督体系、动物防疫屏障体系和兽药监察体系等五大体系在硬件建设上初具规模，已基本能够满足动物疫病防治、动物疫病诊断监测、动物产品安全检测等工作全面开展的需要；区域内动物卫生水平也有了明显提高；动物疫病区域化管理的基本法律制度已经建立；但研究发现，我国各级无疫区建设相关部门对动物疫病区域化管理和无疫区建设还存在一些认知偏差，缺乏实施动物疫病区域化管理的规划，实施区域化管理的模式单一，区域化管理措施不到位，还没有建立起实施动物疫病区域化管理的长效机制，严重制约着我国动物卫生区域化管理工作的长远发展。

（一）对动物疫病区域化管理的重要意义认识不足，缺乏区域化管理的中长期规划

我国前期开展的无疫区示范区建设主要选择了畜牧业基础较好，出口量大的区域进行无疫区示范区建设，长期以来，有些地方政府认为建设无疫区主要目的是为了出口贸易，而对动物疫病区域化管理在控制消灭重大动物疫病的作用认识不足。而且动物疫病区域化管理需耗费大量人力、物力和财力，建设时间长，涉及面广，需要系统科学规划，建立动物疫病区域化管理的长效机制。目前，我国动物疫病的区域化管理还处于初级阶段，有的实施动物疫病区域化管理的省份和地区仅作为项目建设对待，没有长远打算和安排，缺乏系统规划和建设，在建设中存在仪器设备等配备的不平衡和重复建设现象。由于缺乏中长期的建设规划，在无规定动物疫病区建设过程中，难以按照分阶段、分步骤实施，建设的无疫区难以符合无规定动物疫病区管理技术规范的要求，与OIE要求存在较大差距。因此，今后我国各地在开展实施动物疫病区域化管理时，应广泛开展科学研究，制定符合实际并可以实现的中长期目标，对实施动物疫病区域化管理进行科学规划。

（二）对无疫区建设的主体认识存在偏差，对无疫区建设工作的复杂性及长期性认识不足

政府是无疫区建设的主体，无疫区建设需要由政府来协调，动物疫病防控应由政府多个部门共同参与。兽医部门作为政府的组成部门，在无疫区建设中承担着重要的责任，应从技术和措施上提出规划，同时由政府协调，相关部门共同参与，共同推动无疫区建设。在对无疫区调查过程中发现，一些地方政府对无疫区建设缺乏动力和热情，兽医部门孤军奋战，缺乏协调，没有调动政府的积极性。动物疫病区域化管理是应用区域化措施控制、消灭动物疫病的一个过程，一些地方建设单位一宣布开始建设无疫区，就希望马上得到认可；有的单位认为动物的流通难以控制，监测需要巨大的经费，试图减少必要的步骤直接得到认可。

（三）前期制定的动物疫病区域化管理目标较大，实施时间短且缺乏充足的财政保障

1998年，我国启动无规定动物疫病区建设时，同时对19种动物疫病开展无规定动物疫病区建设，建设的范围覆盖二十多个省市的上千个县区，由于财力以及时间限制等原因，很快从2001年开始，调整区域化管理策略，开展无规定动物疫病区示范区建设，在6省5片示范区同时开展对口蹄疫等四种重大动物疫病的无疫区建设，经过八年多的努力，在6省5片示范区实现了无口蹄疫等重大动物疫病的临床病例发生。在示范区的带动下，有的省市各自己开展了无规定动物疫病区建设，制定了相应的动物疫病区域化管理目标，但有的地方制定的管理目标不明确，盲目地照搬示范区规划的四种动物疫病的无疫区建设，没有根据当地的养殖特点和疫病流行特点，制定区域化管理目标，导致区域化管理工作的盲目性，而且由于缺乏有效的财政保障和持续投入机制，使得动物疫病区域化管理往往出现政绩工程，形象工程，没有真正发挥动物疫病区域化管理在动物疫病防控中的重要作用。

（四）开展区域化管理模式单一，区域化管理技术措施难以有效到位

目前，在OIE推荐的区域化管理标准中，既有区域区划模式，又有生物安全隔离区模式；在区域区划模式中，区域的范围既可以以行政边界为区域，也可以借助自然屏障建立区域，区域化措施按照是否免疫分为免疫无疫区和非免疫无疫区，不同的动物疫病又有不同的区划模式，不同的地域，不同的养殖业特点又要求采取不同的区划模式。但我国目前主要采取单一的免疫无疫区建设的模式，尽管我国山东德州六和集团准备开展生物安全隔离区建设，但是到目前，也未正式纳入国家生物安全隔离区示范区建设。因此，应参照OIE标准，广泛开展各种模式、各种类型的区域化管理。还有一部分地方对动物疫病区域化管理措施认知不到位，重基础设施建设，轻监测等证明无疫的措施建设，难以提供有效证明无疫的证据。由于我国无疫区建设起步阶段主要偏重于基础设施建设，一些地方认为以为只要投入一些仪器设备等基础设施建设，就可以建设无疫区，对维持无疫的能力建设及证明无疫的相关监管、监测工作重视不够，拿不出科学的证据说明该区域是否真正意义上的无疫区。

（五）缺乏长效保障机制和激励机制，没有及时开展建成无疫区的国家评估

我国在实施动物疫病区域化管理时，没有建立长效的保障机制，法律法规体系有待健全、兽医工作体系需要完善、技术保障措施仍然需要加强等。在开展无规定动物疫病区建设过程中，由于经费投入和项目建设缺乏连续性，建设和运行经费保障不足，地方配套资金落实困难，疫病监测、病畜扑杀销毁、免疫标识制度的实施等工作还有薄弱环节，无疫区建设的各项措施在有的地方难以全面落实；另外，由于我国尚未建立和健全严格的动物及动物产品流通控制措施，导致无疫区建设单位在建设过程中难度加大，对已经建成无疫区的单位维持无疫状况存在巨大困难，严重影响了动物疫病区域化管理单位的积极性。同时，我国无疫区示范区经过近八年的建设，无疫区内动物疫病得到有效控制，由于在2003年无疫区示范区基本建设项目验收完成后，一些地方认为无疫区建设已经完成，没有及时申请国家评估认可。因此，开展长效保障机制和激励机制研究，建立健全长效保障机制和激励机制，完善无疫区评估认可机制，对我国实施动物疫病区域化管理具有十分重要的意义。

 

 

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